13 мая 2025 года Верховная Рада Украины приняла в первом чтении законопроект №13150, призванный урегулировать вопросы государственного надзора за органами местного самоуправления (ОМС).

Законопроект является компромиссной версией предыдущего — №4298, который предлагал достаточно жесткий контроль за советами, но и он вызывает вопросы в контексте предотвращения и борьбы с коррупцией.

Децентрализация в Украине, начатая в 2014 году, предоставила громадам более широкие полномочия, финансовую независимость и возможности самостоятельно решать свои вопросы. Однако с этой свободой приходит и ответственность. Как гарантировать, что органы местного самоуправления (ОМС) не злоупотребляют властью и действуют в правовом поле? Для этого необходим государственный надзор, который проверяет законность решений местных советов, предотвращая нарушения законодательства или коррупцию. Цель надзора — не ограничивать общины, а обеспечивать соответствие их решений закону. Общины могут свободно решать, например, как распределять бюджет, но государство имеет право вмешаться, если решения противоречат законодательству.

Ранее государственным надзором в полной мере занималась прокуратура, но это признали пережитком «советчины» и чрезмерной концентрацией власти в одних руках, поэтому ее полномочия сузили. Однако новый механизм надзора за самоуправлением так и не был создан. С одной стороны, давит Европа, требуя принятия соответствующих изменений, с другой — разгорелся конфликт властей. Киев хочет усилить свое влияние на ОМС, а Ассоциация городов Украины (АГУ) открыто саботирует любые изменения, даже положительные, с единственным посылом: не вмешиваться в дела громад вообще!

Коррупционные риски законопроекта №4298

Законопроект №4298, предложенный в 2020 году, предусматривал предоставление главам местных государственных администраций (МГА) широких полномочий, в частности, приостанавливать или отменять решения органов местного самоуправления (ОМС) без судебного решения. Это создавало возможности для злоупотреблений: глава МГА мог заблокировать, например, решение о строительстве школы, ссылаясь на «незаконность», и требовать взятку для «решения вопроса». Такая система фактически превращала МГА в «смотрящих» от Киева, которые могли парализовать работу общин, контролировать финансовые потоки и влиять на местный бизнес.

Ассоциация городов Украины (АГУ) резко раскритиковала этот законопроект, указывая, что он противоречит Европейской хартии местного самоуправления и угрожает автономии общин. Конгресс Совета Европы также отметил, что документ нарушает принципы децентрализации из-за чрезмерного контроля и нечеткого разграничения полномочий. Представьте: община хочет отремонтировать дорогу, но назначенный Киевом «смотрящий» приостанавливает это решение, требуя «решить вопрос» через неофициальные платежи. Такой механизм не только подрывает децентрализацию, но и создает коррупционную сеть, где местная власть становится заложником центральной.

Поэтому весной 2025 года АГУ заблокировала №4298, и начались поиски альтернативы.

Законопроект №13150: компромисс или шаг назад?

После провала №4298 из-за критики АГУ и общественности Верховная Рада 29 апреля 2025 года поддержала за основу законопроект №13150, который называют «лайт»-версией реформы. Он предусматривает, что Кабинет Министров будет надзирать за решениями областных советов, а областные государственные администрации (ОГА) — за местными. Хотя этот документ выглядит мягче, он не устраняет коррупционные риски надзора за самоуправлением. ОГА, которые часто ассоциируются с бюрократией и политическим давлением, получают полномочия контролировать все акты ОМС, включая те, что касаются их собственных компетенций. Это открывает двери для злоупотреблений, поскольку ОГА могут выборочно блокировать решения общин, руководствуясь политическими мотивами или личными интересами.

Однако есть и положительные, на наш взгляд, изменения, а именно введение Единого государственного реестра актов местного самоуправления.

Как выглядит его проект? Реестр состоит из двух частей: открытой и конфиденциальной. В открытую часть включаются акты, доступные для всех, например, решения о бюджете общины или ремонте дорог. Закрытая часть содержит документы с ограниченным доступом, такие как те, что включают служебную информацию или государственную тайну. Для внесения акта в Реестр уполномоченное лицо (сотрудник органа местного самоуправления) загружает документ через электронный кабинет. На это отводится 3 рабочих дня после принятия акта, с указанием названия органа, даты, номера и текста документа.

Реестр мог бы способствовать общественному контролю за соответствием решений местных советов и должностных лиц законодательству Украины.

Ассоциация городов Украины, преследуя узкие интересы, выступила против Реестра. Но в антикоррупционных организациях его возможное введение встретили положительно.

Однако сам факт ревизии всех актов со стороны ОГА беспокоит Transparency International Ukraine (TI Ukraine), известную в Украине Индексом восприятия коррупции и Глобальным коррупционным барометром. Организация предостерегает, что предложенная модель контроля может привести к правовым коллизиям и нарушению Европейской хартии. Исполнительный директор TI Ukraine Андрей Боровик подчеркивает: «Чрезмерная концентрация административного влияния снижает прозрачность и создает риски злоупотребления властью». Например, ситуация с Тернопольским городским советом, где TI Ukraine обнаружила сфальсифицированные данные в ответах на запросы, показывает, как отсутствие прозрачного надзора способствует коррупции. При наличии «смотрящих» такие нарушения могли бы остаться незамеченными, если ОГА будут действовать в интересах местных элит или центральной власти.

Институт «смотрящих»: угроза децентрализации

Институт «смотрящих» — это не просто метафора, а реальная угроза, заложенная в механизмах надзора, предложенных законопроектами. Назначенные Президентом главы ОГА получают полномочия, которые позволяют им вмешиваться в работу общин без четких механизмов ответственности. Например, №4298 предоставлял МГА право проверять внутреннюю документацию общин и даже частных предприятий, что могло стать инструментом давления на бизнес. Представьте предпринимателя, который хочет открыть новое заведение, но ОГА блокирует разрешение, ссылаясь на формальные нарушения, пока не получит «вознаграждение». Это не только убивает инициативу на местах, но и отпугивает инвесторов.

Эксперт Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко называет №13150 «угрозой отмены самостоятельности местного самоуправления». Он отмечает, что контроль, который выдают за «государственный надзор», на самом деле является попыткой подчинить общины Киеву. Вместо создания европейских префектур, которые проверяют только законность решений, не вмешиваясь в повседневные дела, Украина выбирает модель, где ОГА становятся «смотрящими», диктующими общинам, как распределять ресурсы.

Законопроект №13150 предлагает введение Единого государственного реестра актов местного самоуправления, который мог бы повысить прозрачность. Общины будут загружать свои решения в открытую базу, что позволит гражданам видеть, как расходуются бюджеты. Однако TI Ukraine предупреждает, что без четких механизмов защиты от «ручного управления» этот реестр может стать инструментом манипуляций. Например, ОГА могут выборочно «не замечать» определенные решения или задерживать их обнародование, создавая возможности для коррупционных схем.

Рекомендации для уменьшения коррупционных рисков

Для избежания коррупционных рисков надзора за самоуправлением TI Ukraine и эксперты предлагают:

• Судебный надзор: Отмена или приостановка решений ОМС должна происходить исключительно через суд, кроме случаев, связанных с государственной безопасностью.
• Деполитизация ОГА: Руководство администраций должно быть профессиональным и независимым, а не назначаться по политической лояльности.
• Четкое разграничение полномочий: Законодательство должно ясно определять границы между компетенциями ОМС и государственных органов.
• Прозрачность реестра: Реестр актов ОМС должен быть защищен от манипуляций и открыт для общественности.

Без этих изменений законопроект №13150 рискует стать инструментом политического давления, а не средством обеспечения законности. Общины, которые почувствовали вкус свободы благодаря децентрализации, могут оказаться под контролем «смотрящих», что вернет Украину к временам централизованного управления.

Павел Минка, кандидат юридических наук

_____________________

Читай нас дальше

События в Днепре и Днепропетровской области.

Журналистские расследования: коррупция, криминал, хищение бюджета, рейдерство (захват земли и недвижимости), фиктивные тендеры и нарушения законодательства о публичных закупках.

Статьи: аналитика, анализ законодательства, советы гражданам, пособия по юридической защите.